DUALISME OTORISASI DAN KETIDAKPASTIAN HUKUM ATAS TUMPANG TINDIH TANAH DI DALAM KAWASAN HUTAN

Penulis: Roikhanatul Izza Tamawwulan

Permasalahan agraria di Indonesia menjadi isu yang krusial akhir-akhir ini. Kebutuhan manusia akan lahan yang sangat tinggi untuk menjalankan sektor ekonomi khususnya dalam bidang pertanian dan perkebunan, sering kali memicu permasalahan sosial dan hukum terkait pengelolaan tanah. Merujuk pada Pasal 33 Ayat 3 UUD NRI 1945, sebenarnya pemanfaatan bumi dan air di dalam wilayah Indonesia merupakan hak semua warga negara dan demi kemakmuran rakyat. Namun, faktanya yang terjadi belum sepenuhnya ideal dengan apa yang diharapkan, masih banyak permasalahan yang sering terjadi mengenai lahan. Sebagaimana yang terjadi belakangan ini, para aktivis lingkungan pernah dibuat heboh oleh pernyataan Menteri ATR/BPN, Nusron Wahid, mengenai keabsahan Hak Guna Usaha (HGU) di dalam kawasan hutan. Berdasarkan Pasal 28 UU No.5 Tahun 1960, Hak Guna Usaha adalah hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara, dalam jangka waktu tertentu, guna perusahaan pertanian, perikanan, atau peternakan. Dalam pernyataan tersebut, Menteri ATR/BPN menyatakan bahwa Hak Guna Usaha (HGU) tetap sah apabila diterbitkan sebelum kawasan HGU tersebut ditetapkan sebagai kawasan hutan. Pernyataan tersebut memunculkan berbagai reaksi negatif dari para aktivis lingkungan hingga pakar agraria dan ahli hukum.

Menurut aktivis lingkungan, Sayyidatihiyaa Afra, mengatakan bahwa pernyataan Menteri ATR/BPN tersebut mengabaikan kebijakan Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL) dan lemahnya kebijakan pemerintah mengenai izin lingkungan sebagaimana diatur dalam UU No.5 Tahun 1960 dan UU No.39 Tahun 2014. Di sisi lain, Ahli hukum, Grahat Nagara, juga berpendapat bahwa pernyataan Menteri ATR/BPN tidak memiliki dasar hukum yang kuat. Dikarenakan berdasarkan PP No.18 Tahun 2021 menyebutkan bahwa HGU dapat diberikan di atas tanah yang langsung dikuasai oleh negara dan tanah hak pengelolaan. Pernyataan tersebut dinilai dapat menyesatkan dan mengaburkan proses penetapan kawasan hutan yang saat ini memang sedang berjalan.

Selain itu, penetapan HGU di dalam kawasan hutan juga menimbulkan permasalahan yang lebih kompleks seperti kerusakan lingkungan hingga pengabaian hak ulayat masyarakat adat. Konflik agraria ini berlanjut pada permasalahan pengelolaan tanah yaitu adanya regulasi yang tumpang tindih antara Kementerian ATR/BPN sebagai lembaga yang berwenang menerbitkan Sertipikat HGU dan Kementerian Kehutanan sebagai lembaga yang berwenang untuk menetapkan kawasan hutan. Akibat terdapat dualisme otoritas tersebut, munculnya ketidakpastian hukum atas HGU di dalam kawasan hutan.

Berdasarkan Pasal 1 Angka 3 UU No. 41 Tahun 1999, kawasan hutan adalah wilayah tertentu yang ditunjuk dan atau ditetapkan oleh pemerintah untuk dipertahankan keberadaannya sebagai hutan tetap. Berdasarkan data per Agustus 2025, Kementerian Kehutanan baru menetapkan kawasan hutan sebesar 87% dari 125,54 juta ha. Sekitar 108,85 juta ha atau 87% yang baru ditetapkan sebagai kawasan hutan, sementara 16,68 juta ha atau 13% masih dalam proses penetapan sebagai kawasan hutan. Di sisi lain, Kementerian ATR/BPN juga mengeluarkan izin penggunaan lahan yaitu HGU.  Persoalannya adalah jika terdapat HGU di atas lahan yang baru ditetapkan sebagai kawasan hutan, terlebih lagi penetapan kawasan hutan belum sepenuhnya selesai yang memungkinkan akan dapat menimbulkan konflik yang sama dikemudian hari. Belum adanya hukum mengenai keabsahan HGU di dalam kawasan hutan  yang baru ditetapkan menyebabkan ketidakpastian hukum. Kondisi ini semakin diperumit oleh pernyataan Menteri ATR/BPN mengenai HGU tetap sah jika diterbitkan sebelum penetapan kawasan hutan. Hal ini menjadi polemik di antara dua otoritas yang mengatur mengenai lahan. Adanya tumpang tindih HGU di dalam kawasan hutan menimbulkan ketidaksesuaian antara pemanfaatan lahan dengan status kawasan hutan. Hal ini memperlihatkan bagaimana kebijakan pemerintah atas lahan sering kali bertabrakan sehingga memicu konflik hukum agraria.

Oleh karena itu, tumpang tindih HGU di dalam kawasan hutan merupakan konflik hukum yang penting. Dikarenakan, adanya dualisme otoritas yang mengatur mengenai lahan sehingga munculnya permasalahan status suatu lahan yang tumpang tindih sehingga menyebabkan ketidakpastian hukum.  Perlu adanya kebijakan yang lebih efektif dan proposional untuk dua otoritas tersebut dalam mengatur lahan secara bersama. Perbaikan sistem yang lebih sistematis dan teliti untuk mengimplementasikan kebijakan agar tidak terjadi konflik hukum agraria dikemudian hari. Rumusan masalah dalam penelitian ini adalah: 1. Bagaimana keabsahan Hak Guna Usaha (HGU) di dalam kawasan hutan? 2. Bagaimana solusi penyelesaian dualisme otoritas guna meminimalisir status lahan yanag tumpang tindih?

Keabsahan Hak Guna Usaha (HGU) di Dalam Kawasan Hutan

Hak Guna Usaha (HGU) merupakan izin yang diberikan oleh negara kepada individu atau badan usaha untuk memanfaatkan tanah negara yang bertujuan untuk melaksanakan usaha pertanian, perkebunan, perikanan dan peternakan, dalam jangka waktu tertentu. Berdasarkan Pasal 21 PP No.18 Tahun 2021, HGU dapat diberikan di atas tanah negara dan tanah pengelolaan. Penetapan tanah yang dapat diberikan dengan HGU adalah tanah yang bebas dari hak lain dan tidak termasuk dalam kawasan hutan. Berdasarkan Pasal 23 PP No.18 Tahun 2021, HGU di atas tanah negara dapat diberikan dengan Surat Keputusan Pemberian Hak oleh Menteri, sedangkan tanah Hak Pengelolaan dengan Surat Pemberian Hak oleh Menteri berdasarkan persetujuan dari pemegang Hak Pengelolaan.

Meskipun regulasi telah mengatur batasan objek yang dapat diberikan HGU, tetapi dalam penerapannya sering kali terjadi tumpang tindih mengenai HGU di dalam kawasan hutan. Persoalan yuridis muncul ketika suatu lahan yang sudah secara sah diberikan HGU oleh Kementerian ATR/BPN, tetapi di kemudian hari diklaim sebagai kawasan hutan oleh Kementerian Kehutanan. Fenomena tersebut menciptakan kondisi lose-lose situation kepada pemegang HGU dan negara, di mana pemegang HGU tidak memiliki keabsahan akan Sertipikat HGU yang dimilikinya dan negara mengalami kerugian akibat kerusakan ekosistem dan konflik sosial dan hukum yang berkepanjangan.

Penyelesaian Hak Guna Usaha (HGU) di dalam kawasan hutan sebenarnya sudah diatur dalam Pasal 11 Ayat 2  PP No.43 Tahun 2021 berbunyi “Penyelesaian Ketidaksesuaian dalam Keterlanjuran terhadap Hak Atas Tanah dan/atau Hak Pengelolaan yang telah dikuasai dan dimanfaatkan di dalam Kawasan Hutan sebelum ditunjuknya atau ditetapkannya kawasan tersebut sebagai Kawasan Hutan, dilakukan dengan mengeluarkan bidang tanah dari Kawasan Hutan melalui perubahan batas Kawasan Hutan”. Pasal tersebut menjelaskan bahwa penyelesaian HGU di dalam kawasan hutan yang sebelumnya tidak ditunjuk sebagai kawasan hutan adalah dengan cara mengeluarkan lahan tersebut dari bagian kawasan hutan. Peta kawasan hutan direvisi atau diubah mengenai batas dan luas oleh Menteri Kehutanan. Secara yuridis, mekanisme tersebut merupakan sebuah bentuk perlindungan kepada pemegang Sertipikat HGU untuk menjamin kepastian hukum. Berdasarkan asas  Prior Tempore Potior Iure,  pasal tersebut berprinsip untuk mengutamakan atau memprioritaskan hak atau klaim yang terlebih dahulu dalam waktu untuk menjamin kepastian hukum. Pasal tersebut juga menegaskan bahwa penetapan hukum tidak boleh berlaku surut atau non-retroaktif. Hal ini untuk memberikan keadilan dan perlindungan kepada pemegang Sertipikat HGU, mengingat adanya dualisme otoritas yang mengatur objek yang sama sehingga menyebabkan ketidakpastian hukum akan Sertipikat HGU yang dimilikinya. Selain itu, penyelesaian administratif dengan adanya frasa “Keterlanjuran” menunjukkan memang adanya administratif yang tumpang tindih dikarenakan tidak adanya sinkronisasi antara Kementerian ATR/BPN dan Kementerian Kehutanan mengenai status tanah. Mekanisme penyelesaian secara administratif dinilai sebagai langkah penyelesaian yang efisiensi untuk mengurangi kondisi lose-lose situation.

Berdasarkan penyelesaian tersebut, mengenai keabsahan Hak Guna Usaha (HGU) di dalam kawasan hutan mempunyai posisi hukum yang sah dan kuat. Diperkuat dengan adanya Putusan MK No.45/PUU-IX/2011, dijelaskan bahwa pengukuhan dan penetapan kawasan hutan yang memungkinkan adanya hak perseorangan atau hak ulayat di dalam kawasan tersebut, maka kawasan tersebut harus dikeluarkan dari pemetaan batas kawasan hutan. Hal ini mempertegas bahwa penetapan kawasan hutan pasca-penerbitan HGU tetap sah karena tidak menggugurkan hak atas tanah yang sudah ada.

Solusi Penyelesaian Dualisme Otoritas Guna Meminimalisir Status Tanah yang Tumpang Tindih

Untuk mengatasi permasalahan dualisme otoritas terkait status tanah yang tumpang tindih dapat dilakukan dengan melakukan One Map Policy atau Kebijakan Satu Peta. One Map Policy adalah kebijakan mengenai pengintegrasian pada satu peta dan satu referensi untuk sinkronisasi data dari beberapa instansi untuk menghindari adanya tumpang tindih satu sama lain. Kondisi tersebut yang menyebabkan adanya ketidakselarasan suatu status lahan yang dirilis antara Kementerian ATR/BPN dan Kementerian Kehutanan. Adanya tumpang tindih tersebut juga menyebabkan ketidakpastian hukum dan menghalangi hak konstitusional warga negara atas hak atas tanah.

Sebenarnya, One Map Policy  sudah diterapkan di Indonesia. Namun, faktanya kasus tumpang tindih status tanah tetap ada dan tidak hilang. Perlu adanya evaluasi untuk memperbaiki implementasi kebijakan One Map Policy agar lebih efektif.  One Map Policy tidak hanya sinkronisasi data dari instansi yang terkait, tetapi juga melibatkan beberapa indikator lain.

Indikator yang pertama adalah adanya standar Geos spasial tunggal untuk menetapkan satu standar, satu referensi, dan satu geodetik. Penetapan standar ini diharapkan tidak ada lagi kasus tumpang tindih karena perbedaan akurasi. Lalu, sistem integrasi data secara real time, merupakan sistem digital yang secara otomatis terhubung antara data dari Kementerian ATR/BPN dan Kementerian Kehutanan. Hal ini bertujuan untuk menghindari adanya perubahan status hukum yang secara tiba-tiba sehingga mencegah terbitnya hak atas tanah baru di atas tanah yang sudah dilekati hak sehingga menyebabkan tumpang tindih status tanah. Selain itu, memperkuat legitimasi hukum dengan menjadikan One Map Policy sebagai rujukan absolut bagi aparat penegak hukum untuk melakukan proses peradilan. Dengan menetapkan One Map Policy sebagai rujukan absolut, proses peradilan terkait sengketa tanah diharapkan dapat dilaksanakan tanpa adanya kebingungan hukum dikarenakan hanya ada satu peta yang menjadi rujukan. Tidak hanya perbaikan dari internal sistemnya sendiri,  perbaikan kebijakan ini juga harus melibatkan masyarakat sebagai subyek dari hak atas tanah. Sehingga diperlukannya transparansi dan aksesibilitas publik terhadap status tanah dengan bertujuan untuk memberikan layanan mandiri berupa self-check terkait status tanah, pelaporan masyarakat, dan mengajukan izin untuk menghindari adanya kasus tumpang tindih mengenai status tanah. One Map Policy juga digunakan sebagai mekanisme untuk menyelesaikan masalah terkait tumpang tindih status tanah. Kebijakan ini digunakan sebagai alat untuk mengidentifikasi titik permasalahan yang beresolusi pada penyelesaian yang sesuai dengan prosedur standar yang sudah ditetapkan.

Dengan perbaikan One Map Policy terhadap indikator tersebut, diharapkan untuk di masa depan tidak lagi kasus tumpang tindih atas status tanah yang menyebabkan ketidakpastian hukum dan menghalangi hak konstitusional warga negara atas tanah. Terintegrasinya data antara dua otoritas tersebut, diharapkan tidak ada lagi polemik di antara kedua otoritas tersebut yang membuat kebingungan akan status tanah dan keabsahan Sertipikat hak atas tanah.

Keabsahan Hak Guna Usaha (HGU) di dalam kawasan hutan tetap sah dan memiliki kekuatan hukum yang kuat jika Sertipikat HGU tersebut terbit terlebih dahulu sebelum penetapan kawasan hutan. Penetapan kawasan hutan yang di dalamnya ternyata terlebih dahulu dilekati oleh HGU, maka dikeluarkan dari pemetaan kawasan hutan dan tidak menggugurkan HGU yang sudah ada. Keabsahan ini didasarkan pada prinsip hukum Prior Tempore Potior Iure dan  non-retroaktif untuk memberikan perlindungan dan kepastian hukum untuk pemegang Sertipikat HGU. Fenomena tumpang tindih HGU ini disebabkan oleh dualisme otoritas yang mengatur objek yang sama. Hal ini membuat terjadinya ketidakpastian dan ketidakadilan bagi pemegang Sertipikat HGU. Sehingga diperlukan solusi berupa One Map Policy untuk mengintegrasi data dari Kementerian ATR/BPN dan Kementerian Kehutanan agar tidak terjadi lagi kasus tumpang tindih. Perlu adanya perbaikan untuk implementasi kebijakan tersebut, yaitu standar Geos Spasial tunggal, sistem yang terintegrasi secara real time, legitimasi hukum, transparansi dan aksesibilitas publik, dan berorientasi pada solusi permasalahan.